انرژی
چشمانداز 2030 عربستان و مسئله حکمرانی در گذار از اقتصاد نفتی
این پرسش سالهاست در ادبیات توسعه تکرار میشود که چرا بسیاری از دولتهای نفتی، با وجود دسترسی به منابع مالی گسترده، در تنوعبخشی اقتصادی کامیاب نمیشوند. پاسخ رایج معمولاً به ضعف بخش خصوصی، نوسان قیمت انرژی یا موانع ژئوپلیتیکی ارجاع میدهد. اما مسئله در سطحی عمیقتر، به خود دولت بازمیگردد: به اینکه آیا دولتِ برخوردار از درآمدهای نفتی اساساً توان، انگیزه و سازمان لازم برای عبور از اقتصاد رانتی را دارد یا نه. این همان نقطهای است که بحث درباره عربستان سعودی و چشمانداز 2030 را از یک برنامه اقتصادی معمولی فراتر میبرد.
عربستان طی سالهای اخیر سند چشمانداز 2030 را بهعنوان برنامه محوری خود برای رهایی از اقتصاد نفتی در دستور کار قرار داده و آن را مهمترین چارچوب هدفمند برای بازتعریف مسیر توسعه ملی معرفی کرده است. با این حال، اهمیت واقعی این سند فقط در اعلام اراده برای فاصلهگرفتن از نفت نیست. اهمیت آن در این است که عربستان، آگاهانه یا ناآگاهانه، پذیرفته که عبور از اقتصاد نفتی بدون بازآرایی ظرفیت حکمرانی، هماهنگی نهادی و انضباط سیاستی ممکن نیست. از این منظر، چشمانداز 2030 را باید بیش از آنکه یک بسته سرمایهگذاری بدانیم، کوششی برای بازطراحی منطق حکمرانی در یک دولت رانتی تلقی کنیم.
گذار از اقتصاد رانتی: مسئله منابع نیست، مسئله نظم حکمرانی است
اقتصاد نفتی فقط اقتصادی نیست که بخش بزرگی از درآمدش از صادرات نفت تأمین میشود. اقتصاد نفتی، بهمرور، نوع خاصی از دولت میسازد؛ دولتی که بیش از آنکه بر مالیات، بهرهوری و رقابت اقتصادی تکیه کند، بر توزیع رانت استوار میشود. در چنین ساختاری، رابطه دولت و جامعه نیز صورتی متفاوت پیدا میکند. دولت برای حفظ مشروعیت خود کمتر ناچار به پاسخگویی مالی و نهادی است و بیشتر از مسیر توزیع منافع، یارانه، اشتغال عمومی و پروژههای نمایشی عمل میکند. نتیجه آن است که دستگاه حکمرانی، بهجای آنکه بر خلق ظرفیت تولیدی تمرکز کند، در مدار مدیریت رانت و تعادلبخشی سیاسی میچرخد.
به همین دلیل، تنوعبخشی اقتصادی در دولتهای نفتی معمولاً نه با کمبود پول، بلکه با کمبود ظرفیت نهادی روبهرو میشود. این دولتها میتوانند منابع مالی کلان را به پروژههای مختلف تزریق کنند، اما الزاماً قادر نیستند میان نهادها هماهنگی ایجاد کنند، اولویتها را پایدار نگه دارند، از تصمیمهای متناقض بپرهیزند یا قواعدی بسازند که سرمایهگذاری مولد را در بلندمدت تشویق کند. در واقع، مشکل اصلی این نیست که نفت وجود دارد؛ مشکل این است که نفت، نوعی سهولت مالی ایجاد میکند که اصلاحات دشوار نهادی را به تعویق میاندازد.
از این منظر، مسئله عربستان نیز صرفاً کاهش سهم نفت در تولید ناخالص داخلی یا افزایش درآمدهای غیرنفتی نیست. مسئله بنیادیتر آن است که آیا دولت سعودی میتواند از منطق «دولت توزیعگر» فاصله بگیرد و به «دولت راهبر توسعه» نزدیک شود؛ دولتی که نه فقط منابع را تخصیص میدهد، بلکه قواعد بازی را نیز بازآرایی میکند، اولویتها را تثبیت میسازد و میان بازیگران اقتصادی و اجتماعی نوعی نظم قابل پیشبینی برقرار میکند.
چشمانداز 2030 بهعنوان سند بازآرایی رابطه دولت، بازار و جامعه
در این چارچوب، چشمانداز 2030 را نباید صرفاً فهرستی از اهداف اقتصادی یا پروژههای بزرگ دانست. این سند در اصل تلاشی است برای تغییر منطق اداره اقتصاد و بازتعریف نسبت دولت با بازار و جامعه. چشمانداز 2030 در روایت رسمی عربستان، مهمترین برنامه این کشور برای رهایی از اقتصاد نفتی است و با طیفی از اصلاحات و پروژهها گره خورده است؛ از نئوم و صندوق سرمایهگذاری عمومی گرفته تا اصلاحات اجتماعی، بازتنظیم اولویتهای توسعهای و تلاش برای شکلدادن به بخشهای جدید اقتصادی.
اگر این سند را با عینک حکمرانی اقتصادی بخوانیم، سه مؤلفه در آن برجسته میشود. نخست، تلاش برای تغییر جایگاه دولت از توزیعکننده درآمد نفتی به هدایتکننده تحول اقتصادی. دوم، کوششی برای فعالکردن سازوکارهای بازار، جذب سرمایه و تقویت بخشهای جدید اقتصادی. سوم، بازتعریف برخی مناسبات اجتماعی و اداری بهگونهای که با نیازهای اقتصادِ کمتر متکی به نفت سازگارتر شود.
اما همینجا باید بر یک نکته مهم تأکید کرد: گذار از اقتصاد رانتی با صدور سند آغاز میشود، نه با صدور سند به پایان میرسد. هر چشمانداز توسعهای، زمانی معنا پیدا میکند که به زبان بوروکراسی، قواعد اجرایی، سازوکارهای پاسخگویی و اولویتهای بودجهای ترجمه شود. بسیاری از اسناد توسعه در جهان غیرغربی دقیقاً در همین نقطه دچار فرسایش میشوند؛ یعنی شکاف میان آرماننویسی در سطح بالا و توان اجرایی در سطح دستگاه دولت.
از این رو، اهمیت چشمانداز 2030 کمتر در ادبیات آرمانی آن و بیشتر در این است که آیا میتواند یک نظم تصمیمگیری منسجم در درون دولت سعودی پدید آورد یا نه. اگر دولت نتواند میان نهادهای مختلف، از سیاستگذار مالی و سرمایهگذاری عمومی تا دستگاههای آموزشی و تنظیمگر بازار کار، انسجام ایجاد کند، حتی بلندپروازانهترین اهداف نیز به مجموعهای از برنامههای پراکنده فروکاسته میشوند.
بازار کار، مهارت و مشارکت اجتماعی: لایه پنهان تحول اقتصادی
یکی از مهمترین جنبههای هر گذار اقتصادی، که معمولاً زیر سایه پروژههای بزرگ پنهان میماند، مسئله بازار کار است. پیوند چشمانداز 2030 با آموزش، مهارت، تناسب نیروی انسانی با بازار کار، مشارکت زنان و اشتغال، از همین منظر اهمیت دارد. این بخش از بحث، شاید کمتر از نئوم و طرحهای پرزرقوبرق دیده شود، اما از منظر حکمرانی اقتصادی، احتمالاً بسیار تعیینکنندهتر است.
دولتهای رانتی غالباً با نوعی دوگانگی در بازار کار روبهرو هستند. از یک سو، بخش عمومی به محل اصلی جذب نیروی کار شهروندان تبدیل میشود و نوعی اشتغال کمریسک اما نهچندان مولد را بازتولید میکند. از سوی دیگر، بخش خصوصی یا متکی به نیروی کار ارزان خارجی است یا آنقدر رقابتی و پیشرفته نیست که بتواند نیروی انسانی بومی را با مهارتهای جدید جذب کند. در چنین وضعی، تنوعبخشی اقتصادی صرفاً با تأسیس صنایع یا شهرهای جدید محقق نمیشود؛ بلکه مستلزم تغییر در نظام آموزش، انگیزههای شغلی، سازوکارهای استخدام و حتی انتظارات اجتماعی از دولت است.
به بیان دیگر، اگر جامعه همچنان دولت را کارفرمای نهایی بداند و اگر نظام آموزشی همچنان مهارتهایی تولید کند که با نیازهای اقتصادِ متنوع سازگار نیست، توسعه غیرنفتی بر بستر نهادی سستی بنا خواهد شد. اهمیت مشارکت زنان نیز دقیقاً در همین منطق قرار میگیرد. ورود گستردهتر زنان به بازار کار فقط یک تغییر اجتماعی نیست؛ بلکه گسترش پایه عرضه نیروی کار، افزایش بهرهوری بالقوه و تغییر در الگوی استفاده از سرمایه انسانی است. هر برنامهای که بخواهد از اقتصاد رانتی فاصله بگیرد، ناچار است این لایه اجتماعی-نهادی را جدی بگیرد.
بنابراین، اگر قرار باشد درباره عربستان ارزیابی واقعبینانهای داشته باشیم، باید پرسش را از سطح پروژهها به سطح نیروی انسانی منتقل کنیم: آیا دولت سعودی فقط در حال ساختن نمادهای جدید توسعه است، یا در حال بازسازی زیرساخت انسانی آن نیز هست؟ پاسخ به این پرسش، در بلندمدت مهمتر از هر نمودار سرمایهگذاری خواهد بود.
ابرپروژهها و وسوسه توسعه نمایشی
ابرپروژههایی مانند نئوم، شهر خطی و دیگر طرحهای بزرگ، بیتردید بخشی از تخیل توسعهای جدید عربستان را شکل دادهاند. این پروژهها ذیل چشمانداز 2030 و در پیوند با تلاش برای فاصلهگرفتن از اقتصاد نفتی تعریف شدهاند. با این حال، از منظر حکمرانی اقتصادی، ابرپروژهها همزمان فرصت و وسوسهاند.
فرصت از آن جهت که میتوانند سرمایه، فناوری، توجه بینالمللی و نوعی اعتماد به آینده را بسیج کنند. در دولتهایی که بهدنبال بازتعریف موقعیت خود هستند، پروژههای بزرگ گاه نقش سیگنال سیاسی و اقتصادی ایفا میکنند؛ به این معنا که نشان میدهند دولت تصمیم گرفته از افق سنتی خود عبور کند.
اما وسوسه از آن جهت که ابرپروژهها میتوانند جایگزین اصلاحات سخت و کمنمایش شوند. ساختن یک شهر آیندهنگر، بسیار دیدنیتر از اصلاح تدریجی نظام آموزش، بوروکراسی، قواعد تنظیمگری یا ساختار بازار کار است. خطر آنجاست که دولت، تحت تأثیر منطق نمایش توسعه، موفقیت را با اندازه پروژهها بسنجد، نه با عمق تغییر نهادی. در این حالت، سرمایهگذاری عظیم لزوماً به تحول ساختاری منجر نمیشود، بلکه ممکن است به نوعی «مدرنیزاسیون جزیرهای» بینجامد؛ فضاهای درخشان و پرهزینهای که پیوندشان با بقیه اقتصاد ملی ضعیف است.
پرسش کلیدی این است که آیا ابرپروژهها در عربستان بهعنوان ابزارهای مکمل یک راهبرد جامع بهکار گرفته میشوند، یا خود به هدف اصلی بدل شدهاند. اگر اولی صادق باشد، آنها میتوانند به تنوعبخشی اقتصادی کمک کنند. اگر دومی غالب شود، توسعه بیش از آنکه متکی بر ظرفیت دولت باشد، به تصویری از آینده متکی خواهد شد؛ تصویری که الزاماً با توان اجرایی و نهادی همخوان نیست.
محدودیتهای نهادی در مسیر تنوعبخشی اقتصادی
اصلیترین آزمون چشمانداز 2030 در همینجاست: در برخورد با محدودیتهای نهادی. دولتهای نفتی برای تغییر مسیر خود فقط با چالش اقتصادی روبهرو نیستند؛ آنها باید با عادتهای اداری، انتظارات اجتماعی، تعادلهای سیاسی و منافع تثبیتشده نیز مواجه شوند. هر اصلاحی که بخواهد دولت را از توزیع رانت به سمت تولید ظرفیت ببرد، ناچار است این لایههای مقاوم را مدیریت کند.
به همین دلیل، مسئله تنوعبخشی اقتصادی در عربستان را نباید صرفاً با شاخصهای مالی سنجید. معیار اصلی، کیفیت هماهنگی درون دولت، توان اولویتگذاری، قابلیت یادگیری نهادی و ظرفیت تداوم سیاستها در افق میانمدت و بلندمدت است. سرمایه را میتوان خرید، پروژه را میتوان تعریف کرد، اما انضباط سیاستی و یادگیری بوروکراتیک را نمیتوان یکباره وارد کرد. اینها محصول زمان، تجربه و ساختن نهادهای پایدارند.
در این معنا، موفقیت عربستان نه به این وابسته است که چه تعداد پروژه جدید معرفی کند، بلکه به این وابسته است که آیا میتواند میان جاهطلبی توسعهای و ظرفیت اجرایی توازن برقرار کند یا نه. اگر این توازن شکل بگیرد، چشمانداز 2030 میتواند نقطه عطفی در تحول دولت سعودی باشد. اگر نه، این سند نیز ممکن است در تاریخ توسعه خاورمیانه بهعنوان نمونهای دیگر از شکاف میان اراده سیاسی و ظرفیت نهادی ثبت شود.
جمعبندی: آیا عربستان از دولت توزیعگر به دولت راهبر عبور میکند؟
بحث درباره چشمانداز 2030، در نهایت، بحث درباره آینده دولت در عربستان است. در ظاهر، موضوع بر سر اقتصاد، سرمایهگذاری و پروژههای جدید است؛ اما در عمق، مسئله به این بازمیگردد که آیا دولت سعودی میتواند از منطق توزیع رانت عبور کند و به دولتی بدل شود که توسعه را نه با وفور پول، بلکه با ظرفیت حکمرانی پیش میبرد.
این گذار آسان نیست و احتمالاً نه خطی خواهد بود و نه بیتناقض. اما اگر بخواهیم از هیجان تبلیغاتی فاصله بگیریم، باید بپذیریم که تنوعبخشی اقتصادی در دولتهای رانتی، پیش از آنکه پروژهای مالی باشد، پروژهای نهادی است. عربستان ممکن است سرمایه، اراده سیاسی و افقسازی نمادین لازم را در اختیار داشته باشد؛ آنچه سرنوشت این مسیر را تعیین میکند، کیفیت دولت است: توان آن برای هماهنگی، یادگیری، تنظیمگری و پایبندی به انضباط سیاستی. از همینرو، چشمانداز 2030 را باید نه فقط بهعنوان برنامهای برای اقتصاد پس از نفت، بلکه بهعنوان آزمونی برای امکان بازسازی دولت در یک نظم رانتی خواند. اگر این بازسازی رخ دهد، سند یادشده معنایی فراتر از یک چشمانداز رسمی خواهد یافت؛ و اگر رخ ندهد، حتی بزرگترین پروژهها نیز جای خالی نهادهای توانمند را پر نخواهند کرد.