اقتصاد بین الملل
محمد بن سلمان و شخصیسازی حکمرانی توسعه در عربستان
در برخی کشورها، برنامه توسعه با نام نهادها شناخته میشود؛ با وزارتخانهها، شوراهای تخصصی، دستگاههای برنامهریزی و سازوکارهای بوروکراتیکی که حتی اگر رهبران تغییر کنند، مسیر کلی سیاستگذاری را کموبیش حفظ میکنند. اما در برخی دیگر، توسعه بیش از آنکه صورت نهادی پیدا کند، با نام یک فرد گره میخورد. در این حالت، افق تحول اقتصادی نه از دل یک ساختار جاافتاده، بلکه از اراده یک بازیگر سیاسی پرقدرت تعریف میشود. عربستان سعودی در سالهای اخیر بهطور فزاینده در دسته دوم قرار گرفته است. اگر زمانی پادشاهی سعودی بیشتر با محافظهکاری نهادی، توازنهای درونخاندانی و تصمیمگیری تدریجی شناخته میشد، امروز روایت توسعه آن بیش از هر چیز با نام محمد بن سلمان پیوند خورده است.
این پیوند، صرفاً یک مسئله تبلیغاتی یا رسانهای نیست. موضوع اصلی آن است که در عربستان، پروژه تحول اقتصادی تا چه حد بر اراده، سبک مدیریت و ظرفیت مداخله یک بازیگر متمرکز سوار شده و این تمرکز چه فرصتها و چه ریسکهایی برای حکمرانی اقتصادی ایجاد میکند. به بیان روشنتر، مسئله فقط این نیست که ولیعهد سعودی چهره اصلی برنامههای جدید است؛ مسئله آن است که او همزمان نقش طراح، هماهنگکننده و مجری ارشد را بر عهده گرفته است. همین تمرکز میتواند موتور شتاب تحول باشد، اما در عین حال خطر شخصیسازی بیش از حد سیاستگذاری و شکنندگی نهادی را نیز در خود حمل میکند.
چرا توسعه در عربستان چهرهمحور شده است؟
برای فهم چهرهمحور شدن توسعه در عربستان، باید از منطق دولت رانتی آغاز کرد. در بسیاری از دولتهای متکی به نفت، تصمیمگیری اقتصادی بهطور تاریخی با ساختارهای توزیع رانت، ملاحظات حفظ تعادل سیاسی و نوعی محافظهکاری اداری گره خورده است. در چنین محیطی، اصلاحات بزرگ معمولاً یا با کندی پیش میروند یا در برخورد با مقاومتهای پنهان و آشکارِ درون دستگاه دولت فرسوده میشوند. از همین رو، هرگاه رهبر یا حلقهای کوچک از قدرت تصمیم بگیرد مسیر را با شتاب بیشتری تغییر دهد، توسعه ناگهان چهرهای شخصی پیدا میکند.
در عربستان نیز تحول اقتصادی از جایی بهطور جدی شتاب گرفت که رهبری سیاسی جدید کوشید بر الگوی سنتیِ اجماعسازی آرام، محافظهکار و پراکنده غلبه کند. بن سلمان نه فقط بهعنوان ولیعهد، بلکه بهعنوان حامل یک روایت جدید از دولت سعودی ظاهر شد: روایتی که در آن، حکومت دیگر نمیخواهد صرفاً توزیعکننده ثروت نفتی و حافظ توازنهای سنتی باشد، بلکه میخواهد بازیگر فعال تحول، سرمایهگذاری، نوسازی اجتماعی و بازتعریف جایگاه بینالمللی کشور نیز باشد. همین ادعای تحولسازی، بهصورت طبیعی، وزن شخصیت سیاسی حامل آن را افزایش میدهد.
افزون بر این، توسعه در عربستان چهرهمحور شده، چون پروژه تحول در این کشور فقط اقتصادی نیست؛ همزمان اجتماعی، اداری و حتی نمادین نیز هست. وقتی تغییرات در حوزههایی مانند سبک زندگی، مشارکت زنان، نقش بخش خصوصی، سرمایهگذاری خارجی و بازآرایی اولویتهای بودجهای بهصورت همزمان پیش رانده میشود، دولت ناچار به تولید یک مرکز ثقل سیاسی روشن است. بن سلمان در اینجا فقط یک مدیر سیاسی نیست؛ او به نماد انسجامبخشی به مجموعهای از اصلاحات تبدیل شده که در صورت پراکندگی، ممکن بود بهآسانی در تعارضات دروندولتی یا تردیدهای محافظهکارانه متوقف شوند.
به همین دلیل است که در عربستان امروز، توسعه اقتصادی بیش از آنکه با یک فرایند بینام و چهره بوروکراتیک توصیف شود، با اراده یک بازیگر معین شناخته میشود. این وضعیت میتواند از منظر اجرایی مزیت ایجاد کند، اما همزمان نشانهای است از آنکه نهادها هنوز آنقدر خودبنیاد نشدهاند که بتوانند بار اصلی تحول را مستقل از شخصیت سیاسی رهبر بر دوش بکشند.
از اراده سیاسی تا طراحی نهادی: بن سلمان چگونه در مرکز تحول قرار گرفت؟
شخصیسازی توسعه در عربستان را نباید صرفاً به سبک رهبری بن سلمان تقلیل داد. این تمرکز، فقط محصول جاهطلبی فردی نیست؛ بلکه بهواسطه طراحی نهادی نیز تقویت شده است. در واقع، آنچه بن سلمان را در مرکز تحول قرار داده، صرفاً حضور رسانهای یا قدرت سیاسی مستقیم نیست، بلکه پیوند میان اراده سیاسی و معماری سازمانی تصمیمگیری است. این همان نقطهای است که بحث از سطح شخصیت به سطح حکمرانی منتقل میشود.
در الگوی جدید، ولیعهد عملاً در نقطه تلاقی چندین حوزه کلیدی قرار گرفته است: برنامهریزی توسعه، هدایت سرمایهگذاریهای راهبردی، نظارت بر پروژههای بزرگ، هماهنگی میان نهادهای دولتی و تعیین افق کلی تحول. در چنین وضعیتی، توسعه دیگر صرفاً محصول کار یک وزارتخانه یا یک نهاد برنامهریزی نیست؛ بلکه به زنجیرهای از تصمیمات متصل میشود که در مرکز آن، یک مرجع سیاسی مقتدر قرار دارد. این تمرکز به بن سلمان امکان داده است که از سطح اعلام چشمانداز فراتر رود و در سطوح مختلفِ اجرا، اولویتگذاری و تخصیص منابع نیز مداخله کند.
این موضوع از زاویه حکمرانی اقتصادی بسیار مهم است، زیرا در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، شکاف اصلی میان «اراده اعلامی» و «توان اجرایی» قرار دارد. بن سلمان کوشیده این شکاف را از طریق درونیکردن رهبری سیاسی در ساختار اجرایی کاهش دهد؛ یعنی بهجای آنکه توسعه صرفاً یک برنامه مصوب روی کاغذ باشد، آن را مستقیماً به کانون قدرت سیاسی متصل کرده است. همین اتصال، همزمان نقطه قوت و نقطه آسیبپذیری مدل سعودی است.
شورای امور اقتصادی و توسعه و معماری جدید تصمیمگیری
یکی از مهمترین نشانههای سازمانی این تحول، تقویت سازوکارهایی است که تصمیمگیری اقتصادی را متمرکزتر، هماهنگتر و سیاسیتر کردهاند. در این میان، شورای امور اقتصادی و توسعه را میتوان یکی از ستونهای اصلی معماری جدید تصمیمگیری دانست. اهمیت این شورا فقط در عنوان آن نیست، بلکه در کارکردی است که برای پیوند دادن سطوح مختلف سیاستگذاری، اجرا و نظارت ایفا میکند.
در الگوهای سنتیتر حکمرانی، وزارتخانهها و نهادها اغلب با منطقهای بخشی و منافع اداری خود عمل میکنند. نتیجه این وضعیت، تعارض، کندی، دوبارهکاری یا رقابتهای فرساینده درون دولت است. اما تمرکز تصمیمگیری در ساختاری مانند شورای امور اقتصادی و توسعه، میتواند نوعی انسجام عمودی و افقی پدید آورد؛ به این معنا که هم اولویتهای کلان روشنتر میشوند و هم دستگاههای مختلف بیشتر ناچارند خود را با یک دستور کار مرکزی هماهنگ کنند.
از این منظر، شورای مذکور فقط یک نهاد مشورتی نیست، بلکه بخشی از سازوکار سیاسی-اداریِ تبدیل اراده ولیعهد به سیاست عمومی است. این شورا، در عمل، توسعه را از سطح پراکندگی نهادی به سطح فرماندهی متمرکز منتقل میکند. این امر برای کشوری مانند عربستان که درگیر بازتعریف ساختار اقتصادی خود است، مزیتهای مشخصی دارد. وقتی قرار است پروژههای بزرگ، اصلاحات مقرراتی، سرمایهگذاری عمومی، سیاستهای بازار کار و اولویتهای مالی در یک مسیر مشترک قرار گیرند، وجود یک نقطه مرکزی تصمیمگیری میتواند از اتلاف سیاسی و اداری جلوگیری کند.
با این حال، همین معماری جدید یک پرسش مهم نیز ایجاد میکند: آیا این تمرکز، به تدریج خودِ نهادها را توانمند میکند، یا آنها را بیشتر به مجریان اراده مرکز تبدیل میسازد؟ تفاوت این دو بسیار مهم است. در حالت نخست، تمرکز قدرت میتواند مرحلهای گذار برای ساختن ظرفیت نهادی باشد. در حالت دوم، توسعه ظاهراً نهادمند میشود، اما در واقع بیش از پیش به تداوم اقتدار یک فرد وابسته میماند.
مزایای تمرکز قدرت: سرعت، انسجام و توان پیشبرد پروژه
نقد شخصیسازی حکمرانی توسعه نباید ما را از دیدن مزایای واقعی آن بازدارد. در بسیاری از کشورها، مشکل اصلی توسعه نه فقدان برنامه، بلکه ناتوانی در اجراست. تصمیمها میان نهادهای متعدد تقسیم میشوند، تعارضهای دروندولتی حل نمیشوند، بوروکراسی محافظهکار اصلاحات را کند میکند و هیچ مرجع سیاسی قدرتمندی وجود ندارد که هزینه تعلل را بالا ببرد. در این زمینه، تمرکز قدرت در عربستان مزیتهایی آشکار ایجاد کرده است.
نخستین مزیت، سرعت است. وقتی رهبری سیاسی در مرکز تصمیمگیری قرار دارد و ابزارهای نهادی لازم را نیز در اختیار گرفته، فاصله میان طراحی سیاست و آغاز اجرا کوتاهتر میشود. این امر بهویژه در پروژههای بزرگ، تغییرات اداری و اصلاحات بینبخشی اهمیت دارد. دومین مزیت، انسجام است. تمرکز قدرت میتواند از پراکندگی اولویتها جلوگیری کند و روایت روشنی از مسیر توسعه به دستگاه دولت، سرمایهگذاران و افکار عمومی ارائه دهد. سومین مزیت، توان بسیج منابع است. در یک دولت نفتی، منابع مالی بالقوه فراواناند، اما جهتدادن به آنها نیازمند مرکز ثقل سیاسی است. بن سلمان توانسته این مرکز ثقل را فراهم کند و سرمایه، مشروعیت سیاسی و ظرفیت نمادسازی را حول پروژههای توسعهای متمرکز سازد.
این تمرکز، همچنین به عربستان امکان داده است که نوعی پیام روشن به بیرون مخابره کند: اینکه دولت در بالاترین سطح، پشت برنامه تحول ایستاده و آن را به پروژهای حاشیهای یا بوروکراتیک تقلیل نمیدهد. برای سرمایهگذاران، شرکای خارجی و حتی بخش خصوصی داخلی، این پیام اهمیت زیادی دارد. توسعه در چنین حالتی فقط یک سیاست نیست؛ به تعهد سیاسی سطح بالا تبدیل میشود.
از این رو، اگر بخواهیم منصفانه داوری کنیم، باید بپذیریم که تمرکز قدرت در عربستان صرفاً یک مسئله هنجاری یا منفی نیست. در شرایطی که اصلاحات ساختاری نیازمند شکستن اینرسی دستگاه دولت است، رهبری متمرکز میتواند کارکردی پیشبرنده داشته باشد. مسئله اصلی نه وجود این تمرکز، بلکه حدود، پیامدها و قابلیت تبدیل آن به نهادهای پایدار است.
ریسکهای شخصیسازی توسعه: کاهش یادگیری نهادی و شکنندگی تصمیمگیری
دقیقاً از همینجا، نقد حکمرانی اقتصادی آغاز میشود. تمرکز قدرت اگر به رشد نهادها منجر نشود، در بلندمدت میتواند به وابستگی بیش از حد سیاستگذاری به ویژگیهای فردی رهبر بینجامد. در این حالت، سرعت جایگزین یادگیری نهادی میشود، وفاداری جای گفتوگوی کارشناسی را میگیرد و موفقیت سیاستها به استمرار اراده یک شخص گره میخورد. این مدل ممکن است در کوتاهمدت کارآمد به نظر برسد، اما در میانمدت و بلندمدت با خطر شکنندگی روبهرو است.
یکی از مهمترین ریسکها، کاهش ظرفیت یادگیری نهادی است. نهادها زمانی بالغ میشوند که بتوانند تجربه انباشته کنند، خطاها را اصلاح کنند، میان دیدگاههای مختلف داوری کنند و از رهگذر فرایندهای نسبتاً باثبات تصمیم بگیرند. اگر همهچیز بیش از حد به مرکز سیاسی وابسته شود، نهادها بیشتر مجری میشوند تا یادگیرنده. در نتیجه، حتی اگر سیاستی موفق باشد، این موفقیت الزاماً به تقویت توان نهادی پایدار تبدیل نمیشود.
ریسک دوم، شکنندگی تصمیمگیری است. وقتی توسعه با نام یک فرد شناخته شود، تغییر در موقعیت او، اولویتهایش یا ائتلافهای سیاسی پیرامونش میتواند کل مسیر را دچار نوسان کند. در چنین شرایطی، تداوم سیاست بیش از آنکه از دل قواعد و نهادها تضمین شود، به ثبات شخصی و سیاسی رهبر وابسته میماند. این وابستگی، بهویژه در برنامههای بلندمدت توسعهای، نقطه ضعف مهمی است.
ریسک سوم، محدود شدن فضای بازخورد و نقد کارشناسی است. در مدلهای بسیار متمرکز، دستگاه اداری ممکن است بیش از آنکه در پی اصلاح سیاست از راه نقد درونی باشد، به دنبال تطبیق خود با ترجیحات مرکز قدرت برود. نتیجه آن است که خطاها دیرتر دیده میشوند، هزینه اصلاح بالا میرود و تصمیمگیری بهجای آنکه بر گفتوگوی نهادی استوار باشد، به منطق تأیید از بالا نزدیک میشود.
در نهایت، شخصیسازی توسعه میتواند میان «پروژهمحوری» و «نهادسازی» عدم توازن ایجاد کند. رهبر قدرتمند معمولاً میتواند پروژههای بزرگ را پیش ببرد، اما ساختن نهادهای توانمند، فرایندی کندتر، کمزرقوبرقتر و پیچیدهتر است. اگر سیاستگذاری بیش از حد بر دستاوردهای نمایان و فوری متمرکز شود، ممکن است همان چیزی تضعیف شود که در بلندمدت ضامن موفقیت توسعه است: بوروکراسی حرفهای، قواعد پایدار و سازوکارهای پاسخگو.
جمعبندی: توسعه پایدار با رهبر قدرتمند ممکن است، اما بدون نهادهای قدرتمند نه
محمد بن سلمان بیتردید چهره اصلی روایت جدید توسعه در عربستان است. او توانسته اراده سیاسی، منابع مالی، معماری تصمیمگیری و تخیل توسعهای را در نقطهای متمرکز کند که کمتر در تاریخ معاصر این کشور سابقه داشته است. از این جهت، نقش او در شتاببخشی به تحول اقتصادی را نمیتوان انکار کرد. اما پرسش تعیینکنندهتر این است که آیا این شتاب، به تقویت نهادها نیز منجر میشود یا نه.
از منظر حکمرانی اقتصادی، رهبری قدرتمند میتواند آغازگر تحول باشد، میتواند مقاومتهای اداری را بشکند، میتواند پروژهها را به حرکت درآورد و میتواند به بازار و جامعه سیگنال روشن بدهد. اما هیچیک از اینها جایگزین نهادهای پایدار نمیشود. توسعه زمانی ماندگار میشود که از اراده فردی فراتر رود و در قواعد، سازمانها، رویهها و ظرفیتهای یادگیرنده رسوب کند.
مسئله اصلی عربستان امروز، در نهایت، نه فقط موفقیت یا ناکامی یک رهبر، بلکه سرنوشت مدلی از حکمرانی است که توسعه را بر محور تمرکز سیاسی پیش میبرد. اگر این مدل بتواند به نهادسازی منتهی شود، عربستان شانس آن را خواهد داشت که از شخصیسازی گذر کند و به حکمرانی توسعهای باثباتتری برسد. اما اگر نهادها پشت سر رهبر رشد نکنند، توسعه هرچند پرشتاب آغاز شود، در معرض همان خطری قرار میگیرد که بسیاری از پروژههای تحول در جهان غیرغربی را فرسوده کرده است: وابستگی بیش از حد به فرد، و کمبود ظرفیت پایدار در دولت. همینجاست که مرز میان «تحول» و «تثبیت تحول» آشکار میشود. اولی را یک رهبر قدرتمند میتواند آغاز کند؛ دومی فقط با نهادهای قدرتمند ممکن است.